Interview mit Prof. Karel Van Hulle

In der Nacht zum 14. November 2013 hat sich die Europäische Union auf neue Kapitalvorschriften für die Versicherungsbranche geeinigt. Dabei war die Branche mit ihren Lobbybemühungen erfolgreich und konnte allzu strenge Kapital­anforderungen und zu strenge Auflagen beim Marktzugang in Schwellenländern abwenden. Branchenvertreter zeigten sich erleichtert über den erreichten Kompromiss.

Wie ist Ihre Einschätzung dazu?

Über die Einigung am 14. November 2013 habe ich mich sehr gefreut. Die Versicherungsbranche braucht diese Reform dringend. Die Verhandlungen haben zu lange gedauert und es bestand zu Recht die Gefahr, dass dieses wichtige Projekt “ad calendas graecas” verschoben würde. Eine Einigung vor den Europawahlen war deshalb äußerst wichtig. Das ist auch eine Sache der Glaubwürdigkeit. Es sind schon Riesensummen in die Einführung von Solvency II investiert worden. Jetzt soll es endlich mal losgehen.

Kritik wird es immer geben, ich stimme dieser Kritik nicht zu. Wenn ich mich jetzt auf die LTG-Diskussion (long-term guarantees) beschränke, dann gab es zwei Probleme, die gelöst werden mussten:

• Die Zukunft: Wie geht man mit einer marktkonsistenten Bewertung von Aktiva und Passiva in einer volatilen Welt um?
• Die Vergangenheit: Was macht man mit Versicherungsverträgen, die unter Solvency I abgeschlossen wurden?

Diese zwei Probleme waren nicht einfach zu lösen und es muss festgestellt werden, dass sowohl die bestehenden Begriffe in der Theorie als auch die Praxis hier versagt haben.

Für das erste Problem gab es eine ganze Menge von schwer zu beantwortenden Fragen: Wie definiert man heute eine “risk-free rate”? Gibt es die noch? Inwieweit sollte bei der Bewertung der Verbindlichkeiten auch die Volatilität bei den korrespondierenden Anlagen mitberücksichtigt werden?

Die Antworten auf diesen Fragen waren nicht evident. Man war gezwungen, hier zu innovieren. Auf der einen Seite standen die Theoretiker, die rein mathematisch vorgehen wollten. Auf der anderen Seite standen Vertreter der Versiche­rungswirtschaft, die vermeiden wollten, dass ihr Geschäftsmodell durch Solvency II zu sehr gefährdet wird. Einige Unternehmen wollten sogar jede Änderung vermeiden, als ob es keine marktkonsistente Bewertung unter Solvency II gäbe

Dazwischen standen EIOPA und die nationalen Aufsichtsbehören: Sie wollten, dass die finan­ziellen Konsequenzen von langfristigen Garantien angemessen berücksichtigt werden. Zusammen­gefasst ging es darum, wie langfristige Garantien in einer volatilen Welt behandelt werden müssen, ohne zu einer “artifiziellen” Volatilität im Eigen­ka­pital und in den Kapitalanforderungen zu führen.

Aus den vielen, manchmal mühsamen Diskussionen ist letztendlich ein Kompromiss entstanden. Dieser Kompromiss musste die verschiedenen Produktgestaltungen in den Mitgliedstaaten berücksichtigen. Die Lebens­versicherungsprodukte sind noch sehr stark national geprägt. Eine Vergleichbarkeit ist nur schwer möglich. Das Spektrum reicht von der klassischen Lebensversicherung in Deutsch­land über Annuities im Vereinigten Königreich zu Sparprodukten in Frankreich. Das alles auf einen Nenner zu bringen, war nicht einfach. Man wollte auch eine allzu große Komplexität vermeiden. Im Auftrag der Kommission, des Europäischen Parlamentes und des Rates wurde EIOPA gebeten, die Auswirkungen der verschiedenen vorgeschlagenen Lösungen zu berechnen und darüber zu berichten. EIOPA hat diese Gelegen­heit genutzt, eigene Vorschläge zu formulieren. Das hat zur Lösung der Aufgabe beigetragen.

Auch das zweite Problem, der Übergang von Solvency I auf Solvency II, war eine Herausforderung. Ich brauche nicht zu betonen, wie wichtig dieses Thema für ein Mitgliedsland wie Deutschland ist. Das ist natürlich mit der Art und Weise, wie die Lebensversicherung in Deutsch­land angeboten wird, verbunden. Ich könnte mir vorstellen, dass es in Deutschland viele Versiche­rungsnehmer gibt, die sich heute darüber freuen, in der Vergangenheit einen Versicherungsvertrag mit einer dauerhaften, festen Garantie oberhalb des heute geltenden Marktzinses abgeschlossen zu haben. Für die Versicherer, die diese Produkte in der Vergangenheit angeboten haben, muss dies aber schmerzhaft sein. Eine sofortige Diskon­tierung mit dem Markzins hätte katastrophale Konsequenzen für die betroffenen Unternehmen. Übrigens war Deutschland hier nicht allein. Auch andere Mitgliedstaaten brauchten unbedingt eine Übergangslösung.

Wenn man zu diesen Diskussionen die Fragestellungen der Politik hinzufügt (welcher Mitgliedstaat erhält was und unter welchen Bedingungen), dann bekommt man einen Cocktail, der nur schwer zu genießen ist. Darum haben die Verhandlungen lange gedauert und die Einführung von Solvency II wurde dreimal verschoben.

Andererseits darf man nicht vergessen, dass Solvency II die wichtigste Reform in der Versicherungsbranche seit über 30 Jahren ist. Der jetzt erreichte Kompromiss ist für mich keine definitive Regelung. Man wird in den nächsten Jahren dazulernen, Erfahrungen sammeln und Anpassungen werden notwendig sein. Darum ist es wichtig, dass der Kompromiss sowohl Transparenz über die angewandte Methode als auch eine Revision nach einigen Jahren vorsieht. Rom wurde nicht in einem Tag gebaut. Dies gilt auch für Solvency II.

Nach der Einigung über die gesetzlichen Grundlagen könnte das Gesetz nach seiner Verabschiedung zum geplanten Termin am 1. Januar 2016 in Kraft treten, wenn der Gesetzentwurf zügig verab­schiedet wird.

Ist eine Verabschiedung des Gesetz­entwurfs Ihrer Meinung nach noch vor den Europaparlamentswahlen im Mai 2014 realistisch?

Ich kann mir nicht vorstellen, dass die Omnibus-II- Richtlinie nicht vor den Europawahlen verab­schiedet wird. Die Abstimmung im Europäischen Parlament erfolgt im März. Danach kommt die offizielle Bestätigung im Rat und dann wird der Text im Amtsblatt veröffentlicht.

Niemand hat Interesse daran, dieses Verfahren irgendwie zu verzögern. Im Gegenteil, ich bin fest davon überzeugt, dass keine Person aus dem Verhandlungskreis erneut diesen Text diskutieren möchte. Ich glaube, fast drei Jahre sind genug!

Bevor das neue Regelwerk vollständig in Kraft treten kann, müssen auf europäischer und nationaler Ebene noch wichtige Details festgelegt werden. Der Start zum Januar 2016 gilt deshalb in der Versicherungsbranche als ambitioniert, zumal viele kleine Versicherer mit den Vorbereitungen zu Solvency II noch nicht fertig sind.

Ist Ihrer Meinung nach eine weitere Verschiebung auf den 01.01.2017 wahr­scheinlich oder ein „softer“ Übergang zum 01.01.2017 für kleine Versicherungs­unternehmen möglich?

Eine weitere Verschiebung auf den 01.01.2017 halte ich für ausgeschlossen. Andererseits ist der Zeitplan sehr ambitioniert. Arbeiten sind auf verschiedenen Ebenen gefordert und die Zusam­menarbeit zwischen Kommission und EIOPA wird sehr eng sein müssen. Es ist auch sehr wichtig, dass keine neuen Probleme auf den Verhand­lungstisch gebracht werden. Diese Gefahr gibt es immer. Man sollte akzeptieren, dass nicht alle Probleme am ersten Tag gelöst werden können. Das müssen sowohl die Aufsichtsbehörden als auch die Versicherer verstehen

Es besteht das Risiko der Perfektion. Die Franzosen haben dafür einen guten Ausdruck: “Le mieux est souvent l’ennemi du bien” (das Bessere ist oft der Feind des Guten). Dies gilt sowohl für die großen als auch für die kleinen Versicherer.

Für die großen Versicherer besteht die Gefahr, dass die Regelungen so ins Detail gehen, dass sie z. B. nicht mehr in der Lage sind, rechtzeitig ein internes Modell genehmigt zu bekommen, weil auf die letzte zu verabschiedende Bestimmung gewartet werden muss.

Bei den kleinen Versicherern muss man vorsichtig sein, keine unrealistisch komplizierten Anforderun­gen zu stellen. Da spielt meiner Meinung nach ganz klar das Prinzip der Proportionalität eine große Rolle. Das könnte auch zu einem “soften” Übergang führen. Andererseits hat die Omnibus-II-Richtlinie die Lage der kleinen Versicherer wesentlich verbessert durch eine Konkretisierung dieses Prinzips in Bezug auf die Berichterstattung im Allgemeinen und auf die Quartalsbericht­erstattung im Besonderen.

Zusammen mit dem Problem der niedrigen Zinsen gilt die Einführung von Solvency II als große finanzielle Herausforderung besonders für kleine und mittelgroße Ver­sicherungsunternehmen. Das hat bereits dazu geführt, dass einige Versicherer das Lebensversicherungsgeschäft eingestellt haben und man geht von weiteren Bestandsübernahmen im Rahmen von Run-off-Geschäften aus.

Besteht die Gefahr, dass der europäische Regulierungszwang die kleinen Versiche­rungsunternehmen ruiniert?

Ich kann mir gut vorstellen, dass einige Versicherer das Lebensversicherungsgeschäft eingestellt haben. Das war auch zu erwarten. Dies hat weniger mit Solvency II als mit den Änderungen im Markt zu tun. Heute gibt es nicht mehr die schönen Zinsen von früher. Dies könnte sich natürlich wieder ändern, aber wie und wann bleibt unklar.

Die Unternehmen müssen sich hier anpassen. Es hat keinen Sinn, die neuen Marktverhältnisse zu ignorieren. Es müssen in der Lebensversicherung neue Produkte angeboten werden. Ich glaube nicht, dass die Zeit der Garantien vorbei ist. Das hört man heute in verschiedenen Kreisen. Man sieht auch, dass einige Versicherer jetzt Unit-Linked-Produkte anbieten, wobei das Risiko auf den Versicherungsnehmer ausgelagert wird. Das halte ich nicht für eine gute Entwicklung. Ein Versicherer sollte versichern und sich nicht wie eine Bank oder Investmentfonds verhalten.

Die Gefahr einer Bereinigung des Marktes war uns sehr bewusst, als wir Solvency II geplant haben. Das kann man ganz klar sehen, wenn man das “Impact Assessment” der Kommission aus dem Jahre 2007 liest. Ich selber habe damals zusammen mit meinen Kollegen in der Kommis­sion Vertreter von kleinen und mittelgroßen Versicherern aus verschiedenen Mitgliedstaaten in meinem Büro in Brüssel empfangen, um über ihre Besorgnisse bezüglich der Einführung von Solvency II zu diskutieren. Das war für uns in Brüssel eine sehr interessante Erfahrung. Es war für mich auch der Grund, weshalb ich darauf bestanden habe – trotz Widerstand der Juristen – das Proportionalitätsprinzip in die Rahmenricht­linie einzufügen und es auf alle drei Säulen von Solvency II, inklusive der Aufsicht, auszudehnen. Ich wollte einen Punkt haben, woran ich gewisse Anpassungen für die kleinen und mittelgroßen Versicherungsunternehmen aufhängen konnte. Ich wollte sicherstellen - und dies ist jetzt in dem von Omnibus II eingeführten Text auch klarer geschrieben-, dass auch die Aufsichtsbehör­den und EIOPA das Proportionalitätsprinzip in ihrer Praxis berücksichtigen müssen.

Nein, Solvency II wird die kleinen Versicherungsunternehmen nicht ruinieren. Alle Unternehmen werden sich anpassen müssen. Dies gilt sowohl für die Großen als auch für die Kleinen und Mittelgroßen. Kleine Unternehmen haben oft den Vorteil, dass sie sich leichter anpassen können. Sie arbeiten in einem engeren Rahmen, kennen ihren lokalen oder regionalen Markt, haben leichter Zugang zu ihren Kunden und sind weniger bürokratisch bei der Schadenabwicklung. Wenn sie vorsichtig vorgehen, dann können sie unter Solvency II perfekt funktionieren.

Für mittelgroße Versicherer, die noch nicht entschieden haben, welches Geschäft sie eigentlich anbieten wollen, gibt es meines Erachtens mehr Probleme. Sie werden sich entscheiden müssen, ob sie genügend Kapital haben, um verschiedene Produkte anzubieten. Gegebenenfalls werden sie sich neue Aktionäre suchen oder sich mit anderen Marktteilnehmern zusammenschließen müssen.

Solvency II wird die Versicherer dazu zwingen, sich den veränderten Marktbedingungen anzupas­sen. Ich bin optimistisch, dass dies auch gelingen wird. Die Versicherungsbranche bleibt nach wie vor für mich diejenige Branche im Finanzbereich mit der besseren Zukunft.

Wie stellen Sie sich die Umsetzung von Solvency II bei den jeweiligen Aufsichtsbehörden vor? Werden die nationalen Aufsichten vorab von EIOPA ent­sprechend geschult?

Wenn Solvency II für die Unternehmen tief­greifende Änderungen mit sich bringt, dann gilt dies auch für die Aufsichtsbehörden. Es gibt in der EU keine gemeinsame Aufsichtskultur. Die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten sind zum Teil sehr groß. Das hat sowohl mit einer mangelnden Harmonisierung (die bestehenden Richtlinien führen alle nur eine Mindestharmoni­sierung ein) als auch mit der unterschiedlichen Bedeutung des Versicherungsbereichs und unterschiedlichen Rechtspraktiken zu tun. Dies wird sich jetzt ändern. Zum ersten Mal wird es im Versicherungsbereich in der EU eine gemeinsame Solvenz-Regelung geben.
Unter Solvency II ist die 2. Säule (Governance, Risikomanagement, ORSA, Grundsätze der Beaufsichtigung) von gleicher Bedeutung wie die Säulen 1 (Kapitalanforderungen) und 3 (Transpa­renz und Offenlegung).

Man sollte sich darüber freuen, dass die nationalen Aufsichtsbehörden von Anfang an sehr eng bei der Ausarbeitung der neuen Solvenz-Regelung einbezogen wurden. Sie haben, zusammen mit der Kommission, mit den Finanz­ministerien und mit der Versicherungswirtschaft, Solvency II in die Welt gesetzt. Das heißt, die Reform wurde von unten aufgebaut und nicht von oben auferlegt. Das ist meiner Meinung nach die beste Garantie dafür, dass die Reform auch in der Praxis gelingen wird.
Ich hoffe, die jeweiligen Aufsichtsbehörden werden der Grundidee von Solvency II gerecht werden und sich auf die Substanz und nicht auf die Details konzentrieren. Solvency II sollte nicht, wie Solvency I, eine “tick the box”-Übung sein, sondern dazu beitragen, eine bessere Aufsicht zustande zu bringen, wobei Aufseher und beaufsichtigte Unternehmen in einem ständigen, engen Dialog miteinander zusammenarbeiten. Dies erfordert eine Mentalitätsänderung und das wird nicht am ersten Tag gelingen. Die Ziel­richtung ist aber klar: Solvency II verlangt eine Modernisierung der Aufsichtspraxis in allen Mitgliedstaaten.

Solvency II ist keine einfache Solvenz-Regelung. Um sie auf Unternehmensebene durchzuführen, wird man Experten brauchen. Auch die Aufsichts­behörden brauchen Experten. Ich würde mir aber wünschen, dass die nationalen Behörden enger mit ihren Kollegen in anderen Mitgliedstaaten zusammenarbeiten und dass sie sich auch gegen­seitig unterstützen, damit nicht jede Behörde ein vollständiges Team von Experten aufbauen muss. Zusammenarbeit und Delegierung von Befug­nissen müssen zentral erfolgen. Das gilt insbesondere für die Gruppenaufsicht.

EIOPA wird in der Zukunft diesbezüglich eine wesentliche Rolle zu spielen haben. Das Personal von EIOPA wächst ständig. EIOPA braucht gut ausgebildete Leute. Sie müssen dazu beitragen, dass es in der EU zu einer gemeinsamen Aufsichtskultur und –praxis kommt.

EIOPA kann auch zur Schulung der nationalen Aufsichtsbehörden beitragen. Das geschieht schon indirekt über die Zusammenarbeit der Behörden im Rahmen der vielen von EIOPA für ihre Arbeit gegründeten Ausschüsse. Auch werden von EIOPA regelmäßig Ausbildungsseminare für Mitarbeiter der nationalen Behörden organisiert, manchmal sogar in Zusammenarbeit mit ESMA und EBA, wenn es Themen gibt, die für alle Aufseher im Finanzbereich wichtig sind. Bei der Philosphie von Solvency II wäre es meiner Meinung nach wichtig, dass es Ausbildungsseminare gibt, bei denen Aufseher und Mitarbeiter aus den Versicherungsunternehmen gemeinsam geschult werden.

Es wäre darüber hinaus wichtig, dass das Personal von EIOPA mit seinen Kollegen in den einzelnen Mitgliedstaaten im ständigen Kontakt bleibt und sich nicht abschottet. Ausbildung wird in den kommenden Jahren sehr wichtig sein. Darüber sollte gut nachgedacht werden. Es wäre angebracht, dass hier auch eine enge Zusammenarbeit mit Universitäten entsteht.